Traducción del material de informe de TBAC al Departamento del Tesoro de EE. UU.:
P1 Resumen de la página de inicio
"Desde 1960, el Congreso ha tomado medidas 78 veces para aumentar o suspender el límite de la deuda legal. Las preocupaciones sobre el límite de la deuda — así como los procedimientos involucrados para aumentarlo o suspenderlo — han elevado los costos de endeudamiento del Tesoro, perturbado los mercados financieros y llevado a una rebaja de la calificación crediticia soberana de Estados Unidos. En diciembre de 2024, la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (GAO) publicó un informe que enfatizaba las graves consecuencias de un posible incumplimiento y reiteraba tres opciones alternativas para mejorar el proceso del límite de la deuda:"
(1) vincular el límite de deuda con el proceso presupuestario;
(2) otorga a los departamentos de gestión del gobierno el derecho a aumentar el límite de deuda bajo la condición de presentar una moción de oposición en el parlamento;
(3) Eliminar el techo de la deuda para permitir que el Departamento del Tesoro pida prestado el dinero necesario según la ley para cubrir los gastos.
Esperamos que el comité opine sobre el impacto del límite de deuda (así como sobre los procesos relacionados de aumento o suspensión) en los mercados financieros. Al mismo tiempo, considere las diversas opciones presentadas por la GAO y sus beneficios y costos potenciales.
P2 Resumen
➢ La política actual del límite de deuda ha tenido múltiples efectos negativos en el sistema financiero global.
➢ El límite de deuda no ha ejercido un efecto efectivo de restricción sobre el nivel de deuda del país; de hecho, en los últimos años se ha utilizado a menudo como un arma en las negociaciones políticas.
➢ Los efectos negativos sobre el sistema financiero incluyen: aumento de los costos de servicio de la deuda, rebaja de las calificaciones crediticias, aumento del riesgo de incumplimiento técnico, desorden en los mercados financieros y pérdida de productividad.
➢ Es necesario llevar a cabo una reforma en cierta medida de las prácticas actuales, junto con un compromiso con las perspectivas fiscales sostenibles y los mecanismos de gobernanza.
➢ El mercado podría dar la bienvenida a reformas que puedan reducir el riesgo de juegos políticos marginales y al mismo tiempo mantener cierta supervisión sobre el nivel de deuda nacional.
Revisión del proceso actual del límite de deuda P3-P6
➢ El límite de deuda se refiere al monto total que el gobierno de Estados Unidos está autorizado a pedir prestado para cumplir con sus obligaciones legales existentes.
➢ El límite de deuda se aplica al total de deuda publicada, y no solo a la deuda neta en manos del público.
➢ Hasta marzo de 2025, la deuda interna del gobierno es de aproximadamente 7.2 billones de dólares (equivalente al 20% de la deuda total).
➢ El Congreso establece un proceso independiente de la toma de decisiones de gasto para fijar el límite de deuda; solo limita la capacidad de endeudamiento del Tesoro y la ejecución de las decisiones de gasto.
➢ En teoría, el techo de la deuda debería fomentar la responsabilidad fiscal; sin embargo, en la práctica, últimamente se ha utilizado más como una herramienta de negociación, lo que también está relacionado con la creciente polarización política.
➢ Esta situación puede aumentar los costos para los contribuyentes.
¿Qué sucede cuando se alcanza el límite de deuda?
Bloque izquierdo: Si el Congreso no logra aumentar o suspender el límite de deuda,
Bloque intermedio: por ejemplo, el Ministerio de Hacienda utilizará la cuenta de efectivo del tesoro (TGA), ajustará las inversiones (como CSRDF, fondo G, ESF),
El bloque de la derecha: el gobierno se enfrentará a un agotamiento de fondos, lo que generará un riesgo de incumplimiento.
A pesar de que el límite de deuda se ha utilizado como una herramienta política, a veces también se vincula con el proceso de asignación presupuestaria, lo que aumenta la complejidad y la interacción relacionada con el cierre del gobierno.
➢ La Oficina de Responsabilidad del Gobierno (GAO) revisó el reciente estancamiento del techo de la deuda, mostrando la duración del estancamiento y la situación en relación con la estimación cercana de la "fecha límite" (x-date), donde muchos casos están muy cerca.
➢ Pasar por alto la "fecha límite" estimada es perjudicial para el funcionamiento del mercado y puede aumentar los costos para los contribuyentes.
➢ A lo largo de la historia, el límite de deuda siempre ha sido aumentado o suspendido temporalmente.
➢ En términos de la proporción de la deuda respecto al PIB, alcanzó un mínimo del 30% en la década de 1980, y ahora ha llegado al 132%.
La imagen a continuación muestra la cantidad absoluta del límite de la deuda desde 1945 (en billones de dólares), y otra que muestra la proporción del límite de la deuda respecto al PIB. Las secciones en blanco y rotas del gráfico representan las medidas de suspensión del límite de la deuda que el Congreso ha aprobado en el pasado.
Imagen de la izquierda: Límite de deuda de EE. UU. (billones de dólares)
Eje horizontal: años (desde 1945 hasta 2025)
Eje vertical: Monto absoluto del límite de deuda
Área en blanco: indica que durante el período de medidas de suspensión, no se ha establecido un valor específico para el límite de deuda.
Gráfico de la derecha: Proporción de la deuda pública de EE. UU. sobre el PIB
Eje horizontal: año
Eje vertical: porcentaje de la deuda respecto al PIB
La imagen también indica el período en el que el límite de deuda ha sido temporalmente suspendido a través del área en blanco.
P7 Efectos negativos del proceso actual del límite de deuda
El impacto negativo de la práctica actual del límite de deuda
➢ Hemos observado que la estrategia actual del límite de deuda tiene varios efectos negativos:
1 Aumento de la volatilidad del saldo de la cuenta de efectivo del tesoro, de las salas de transmisión en vivo y de la emisión de bonos del gobierno a corto plazo
2 Costos de servicio de deuda en aumento
Impacto negativo en la calificación crediticia de Estados Unidos
Causa un impacto negativo en el estatus de Estados Unidos como activo de reserva
5 Aumento del riesgo de incumplimiento técnico
Desperdicio de recursos del sector público y privado
P8 Impacto #1: Aumento de la volatilidad en las cuentas de efectivo del tesoro y en la emisión de deuda a corto plazo
➢ Los cambios significativos en la Cuenta de Efectivo del Tesoro (TGA) provocarán fluctuaciones en el saldo de reservas, lo que alterará la liquidez del mercado.
➢ Las preocupaciones sobre la disputa del límite de deuda de 2025 podrían llevar a la Reserva Federal a ralentizar el endurecimiento cuantitativo (QT) antes de lo previsto, para evitar una posible interrupción del flujo de fondos en el mercado debido a la "recarga" del TGA.
➢ La volatilidad en la emisión de deuda a corto ha aumentado, lo que podría hacer que la relación de oferta y demanda de los fondos del mercado monetario del gobierno (que poseen aproximadamente el 40% de la deuda a corto) se vuelva más inestable. La recompra inversa nocturna (RRP) se ha convertido en una herramienta que ayuda a reducir el riesgo.
Izquierda: Cambios en TGA y reservas
El cambio en el saldo de TGA y el cambio en el total de reservas y repos inversos, la área sombreada en el gráfico corresponde a la situación de datos durante el estancamiento del techo de la deuda.
Gráfico a la derecha: Gráfico de la cantidad y proporción de bonos a corto plazo en fondos monetarios.
P9 continuación
➢ La incertidumbre sobre el saldo de efectivo del Ministerio de Finanzas ha incrementado el riesgo operativo del Ministerio de Finanzas.
➢ El reciente estancamiento del techo de la deuda ha hecho que el saldo real de la cuenta de tesorería esté por debajo del objetivo de política establecido.
➢ Si se presenta una necesidad repentina de efectivo (por ejemplo, debido a desastres naturales o a la interrupción del acceso al mercado), esta disminución aumentará aún más el riesgo operativo del tesoro.
P10 Impacto #2: Aumento del costo del servicio de la deuda
➢ Según un estudio de la Reserva Federal de 2017, el análisis de los estancamientos del techo de deuda de 2011 y 2013 mostró que estos estancamientos podrían provocar un aumento en los costos de endeudamiento de aproximadamente 500 millones de dólares.
➢ Teniendo en cuenta que la deuda no pagada ha aumentado a más del doble (aproximadamente 16 billones de dólares), el aumento de costos en esta etapa puede ser mucho mayor de lo que se estimó anteriormente.
➢ La investigación no solo observó un impacto significativo en los rendimientos de los bonos a corto plazo, sino que también estimó el impacto en las tasas de interés de los bonos del gobierno con cupones.
P11 Impacto #3: Efecto negativo sobre la calificación crediticia de EE. UU.
➢ En 2011, Standard & Poor's (S&P) bajó la calificación crediticia del gobierno de EE. UU. de AAA a AA+, y esta rebaja de calificación se debió en parte a las luchas políticas en los márgenes:
"Los juegos políticos en los márgenes de los últimos meses han puesto de manifiesto nuestras crecientes preocupaciones sobre la inestabilidad, ineficacia y dificultad de prever la gobernanza y la formulación de políticas en Estados Unidos. El límite de deuda pública y la amenaza de incumplimiento se han convertido en fichas políticas en el debate sobre la política fiscal. A pesar de que este año se ha llevado a cabo un amplio debate, las diferencias entre los dos partidos han demostrado ser difíciles de reconciliar, y los acuerdos alcanzados están lejos de alcanzar el nivel de ajuste fiscal integral que algunos defensores habían imaginado. El Congreso solo ha logrado limitados ahorros en algunos gastos discrecionales, al mismo tiempo que ha cedido parte de la toma de decisiones a comités especiales. Mientras tanto, las nuevas fuentes de ingresos han disminuido significativamente en las opciones políticas. El plan solo ha realizado ajustes menores en Medicare y casi no ha cambiado otros programas clave de seguridad social, que son factores críticos para garantizar la sostenibilidad fiscal a largo plazo."
➢ Recientemente, en agosto de 2023, Fitch redujo la calificación crediticia del gobierno de Estados Unidos de AAA a AA+. Una de las razones mencionadas en el informe es el "deterioro de la gobernanza"—es decir, en los últimos 20 años, Estados Unidos ha experimentado un deterioro continuo en los estándares de gestión fiscal y de deuda, lo que ha debilitado la confianza del mercado en la capacidad de gobernanza de Estados Unidos.
"Erosión de la gobernanza: En opinión de Fitch, los estándares de gobernanza, incluidos los problemas fiscales y de deuda, se han deteriorado constantemente en los últimos 20 años, incluso con el acuerdo bipartidista alcanzado en junio para suspender el techo de la deuda hasta enero de 2025. La recurrencia del estancamiento político del techo de la deuda y las decisiones de emergencia de última hora han erosionado la confianza en la gestión fiscal. Además, a diferencia de la mayoría de sus pares, la falta de un marco fiscal de mediano plazo para el Gobierno, combinada con su complejo proceso presupuestario, agrava el problema. Estos factores, combinados con varios shocks económicos, recortes de impuestos y nuevos programas de gasto, han contribuido a un aumento secuencial de los niveles de deuda durante la última década. Además, se ha avanzado poco en el tratamiento del problema a mediano plazo del aumento de los costos de la seguridad social y los seguros de salud debido al envejecimiento de la población. ”
P12 Impacto #4: Impacto negativo en la posición de reserva de Estados Unidos
➢ Una mayor degradación de la calificación crediticia o preocupaciones sobre incumplimientos técnicos podrían tener un efecto negativo en la posición de la deuda pública de EE. UU. como activo seguro y reserva, lo que llevaría a los compradores extranjeros a reducir sus compras y a acudir a otros activos de reserva (como el oro o los bonos de gobiernos extranjeros).
➢ Si los participantes del mercado comienzan a cuestionar la demanda extranjera de los bonos del Tesoro de EE. UU., y los inversores extranjeros continúan reduciendo su tenencia, esto podría aumentar aún más la prima por vencimiento y aumentar los costos de servicio de la deuda.
La imagen de la izquierda: las reservas de divisas en dólares dejaron de crecer después de 2018.
Gráfico: Aumento del precio del oro (o por diversificación de reservas)
Imagen de la derecha: aumento de la prima de plazo
P13 Impacto #5: Aumento del riesgo de incumplimiento técnico
➢ Sobre el riesgo de incumplimiento técnico, se han realizado numerosos estudios que lo han explorado en detalle. El informe GAO ofrece una descripción bastante exhaustiva de este problema, enumerando muchos puntos de riesgo, incluidos, entre otros:
"La complejidad de la operación puede hacer que el incumplimiento sea difícil de evitar."
• Incluso si el límite de deuda puede elevarse en el último momento en una situación de emergencia, la complejidad operativa aún puede llevar a que el incumplimiento no se evite por completo.
"El plan de emergencia por incumplimiento establecido para garantizar el funcionamiento del mercado conlleva riesgos."
• Involucra las discusiones en el libro blanco de TMPG,
• Incluye medidas como la extensión de la fecha de vencimiento de las operaciones y la priorización de los pagos de capital e intereses.
"El incumplimiento puede causar graves daños a los mercados financieros y a las instituciones financieras."
• Puede perturbar el mercado de fondos a corto plazo y extenderse a otros mercados,
• Y aumenta el riesgo de un corrimiento bancario.
"El incumplimiento puede limitar las herramientas utilizadas para proteger los depósitos bancarios y prevenir corridas bancarias."
"El incumplimiento puede reducir los préstamos para hogares y empresas."
"El incumplimiento podría provocar una profunda y prolongada recesión en la economía de EE.UU...."
P14 Impacto #6: Desperdicio de recursos del sector público y privado
➢ Para cada estancamiento del techo de la deuda, se requiere dedicar una gran cantidad de tiempo y esfuerzo para analizar, y gran parte de este trabajo podría haberse evitado y utilizado en tareas más productivas.
Los principales bancos deben llevar a cabo diversos tests de estrés debido al estancamiento del techo de deuda, lo que implica una gran cantidad de tiempo y recursos humanos.
• Afecta a los indicadores de liquidez, los requisitos de margen y la revisión de cientos de acuerdos de soporte crediticio;
• Y ejercer presión sobre el margen de la cámara de compensación central (CCP), la elegibilidad de la ventana de descuento y las instalaciones de recompra.
Los bancos y otros inversores tienden a vender valores que vencen antes de la fecha x y que podrían verse afectados por incumplimientos técnicos,
• Para reinvertir fondos en activos alternativos como bonos del gobierno extranjero;
• Excluir individualmente los valores afectados en el acuerdo de margen.
3 Se necesita realizar una gran cantidad de investigación para estimar medidas muy, la fecha x y el plan de emergencia operativo,
• Por ejemplo, el estudio del plan de emergencia de pago de bonos del gobierno en el libro blanco de TMPG de 2021,
• Análisis de la complejidad de los arreglos de emergencia en los sistemas de pago y los procesos de liquidación.
P15 Página de título: Análisis de la propuesta alternativa de límite de deuda presentada por GAO
Análisis de la propuesta de límite de deuda alternativa de GAO P16
➢ El informe GAO reiteró tres opciones alternativas para mejorar el proceso del techo de deuda (como se detalla a continuación):
Vincular el ajuste del techo de la deuda con la resolución presupuestaria.
Otorgar a los departamentos de gestión del gobierno el derecho a aumentar el límite de deuda bajo la condición de que se presente una moción de oposición en el Congreso.
Autorizar a los departamentos de gestión gubernamental a tener amplios poderes de endeudamiento para financiar de acuerdo con las leyes aprobadas por el Congreso y el presidente.
➢ Además, notamos que GAO publicó en 2020 un informe sobre "el uso efectivo de las reglas y objetivos fiscales", y recomendó integrar estas reglas en la toma de decisiones presupuestarias con el fin de proporcionar un mecanismo de restricción más efectivo.
El Congreso debería considerar establecer un plan fiscal a largo plazo que incluya reglas y objetivos fiscales, como el objetivo de la relación deuda-PIB. En este proceso, el Congreso debería sopesar los factores clave discutidos en este informe para ayudar a garantizar que estas reglas y objetivos sean diseñados, implementados y ejecutados de manera adecuada.
P17 ¿Quién posee deuda pública de EE. UU.?
➢ Los compradores marginales de bonos del gobierno están volviéndose más sensibles a los precios. Al evaluar el impacto de la reforma del límite de deuda, se debe prestar más atención a la estructura de los inversores en bonos del gobierno de EE. UU. y sus posibles reacciones, en lugar de solo observar a los sujetos que mantienen posiciones.
➢ Los inversores que son más sensibles al riesgo de incumplimiento técnico (como los fondos del mercado monetario y los bancos) pueden inclinarse a apoyar las medidas de reforma.
➢ En general, los inversionistas del mercado son más propensos a acoger medidas que reduzcan el riesgo de rebaja de calificación y mejoren los procesos de gobernanza.
➢ Sin embargo, algunos grupos de inversores (como los tenedores oficiales extranjeros o las familias estadounidenses) pueden ser sensibles a la eliminación de esta medida que se considera un colchón fiscal, lo que podría afectar la prima por plazo.
Situación de la tenencia de bonos del Tesoro de EE. UU. en el extranjero
Clasificación de los inversores en deuda estadounidense por país y tipo de inversor
Plazo de la tenencia de bonos del tesoro estadounidense en el extranjero
P18 Percepción del riesgo: responsabilidad fiscal
➢ También hemos observado que el momento de la reforma del límite de deuda es muy crítico. En el actual entorno económico, el mercado es excepcionalmente sensible a cualquier medida que se considere que podría relajar la disciplina fiscal.
➢ La proporción de la deuda pública de EE.UU. respecto al PIB es actualmente de aproximadamente el 100%, y se espera que esta proporción aumente al 119% para 2035.
➢ De hecho, el techo de la deuda no ha logrado restringir eficazmente el gasto público; por lo tanto, eliminar el techo de la deuda puede eliminar varios efectos negativos conocidos, pero también generará preocupaciones externas sobre la responsabilidad fiscal.
➢ A largo plazo, para consolidar la confianza del mercado, cualquier medida de eliminación es mejor que se combine con un conjunto creíble de planes de reducción del déficit y control del gasto.
➢ Los gastos discrecionales no relacionados con la defensa representan solo el 14% de los ingresos, y se espera que disminuyan al 12% para 2035. Puede ser necesario considerar reducir los gastos en otras categorías o ajustar la política fiscal.
Izquierda: estimación reciente del presupuesto CBO, derecha: proporción del gasto discrecional no de defensa sobre el gasto total.
P19 Alternativa 1: Vincular la acción del límite de deuda con la resolución presupuestaria
➢ Impacto en el proceso del límite de deuda:
➢ Mejora limitada. Vincularlo directamente con el proceso presupuestario significa que el Ministerio de Finanzas puede garantizar la obtención de fondos necesarios para cualquier gasto autorizado por la ley, reduciendo así la posibilidad de que el Congreso utilice el límite de deuda como una herramienta de negociación.
➢ Se debe considerar especialmente cómo manejar los gastos no anuales, como los intereses de la deuda, los ajustes por costo de vida (COLA) de los gastos de seguridad social, etc.
➢ De lo contrario, todavía podría haber un estancamiento en el límite de la deuda.
➢ Según los datos, en los trimestres de los años 2022, 2023 y 2024, el volumen de préstamos promedió aproximadamente 74 mil millones de dólares más que la estimación preliminar del Departamento del Tesoro, superando acumulativamente la estimación en aproximadamente 1 billón de dólares.
➢ La influencia de la percepción de responsabilidad fiscal por parte del exterior:
➢ Efecto limitado, ya que el techo de deuda sigue existiendo, solo que está vinculado al proceso de gasto, y el Congreso aún mantiene el control sobre él.
➢ Impacto en el mercado y los inversores:
➢ La reforma traerá efectos positivos moderados y se espera que reduzca la frecuencia de los estancamientos.
P20 Alternativa 2: Otorgar a los departamentos gubernamentales el derecho a aumentar el límite de deuda bajo la condición de presentar una moción de oposición en el Congreso.
➢ Impacto en el proceso del límite de deuda:
➢ Mejoras significativas que pueden reducir considerablemente el fenómeno de que el Congreso utilice el límite de la deuda como una herramienta de negociación.
➢ El Congreso puede equilibrar este poder presentando una moción de oposición, pero esta moción debe obtener el apoyo de la mayoría en el Senado y en la Cámara de Representantes; aun así, el presidente tiene derecho de veto, y anular el veto requiere que ambas cámaras alcancen dos tercios de los votos, por lo que es bastante difícil.
➢ Impacto en la percepción de la responsabilidad fiscal:
➢ Puede ser visto por algunos como un debilitamiento del actual cortafuegos financiero, pero el mecanismo de oposición teórica proporciona un contrapeso para ello.
➢ Impacto en el mercado y en los inversores:
➢ Debido a la significativa reducción de la posibilidad de un estancamiento de la deuda, el efecto general del mercado tiende a ser positivo; pero al mismo tiempo, algunos inversores pueden preocuparse por la posible disminución del control fiscal, lo que genera una percepción moderadamente negativa.
➢ Especialmente tendrá un efecto de apoyo sobre la demanda de fondos del mercado monetario y de los bancos en los bonos del gobierno a corto plazo.
P21 Alternativa 3: Delegar el poder de préstamo amplio a los departamentos de gestión del gobierno para financiar según las leyes aprobadas por el Congreso y el presidente.
➢ Impacto en el proceso del límite de deuda:
➢ En esencia, equivale a abolir el límite de deuda, eliminando fundamentalmente el estancamiento político y el riesgo de incumplimiento.
➢ Impacto en la percepción de la responsabilidad fiscal:
➢ Esta es la opción con mayor riesgo de las tres propuestas, ya que podría ser vista externamente como un relajamiento de las restricciones y el control fiscal.
➢ Impacto en el mercado y los inversores:
➢ En general, la eliminación del riesgo de estancamiento tendrá un efecto positivo; sin embargo, al mismo tiempo, debido a que algunos inversores temen los riesgos fiscales que podrían surgir de un gasto ilimitado, esta propuesta podría generar cierta incertidumbre en la percepción.
➢ El impacto positivo en la demanda de deuda pública a corto plazo (como los fondos del mercado monetario y los bancos) puede ser significativo, pero se debe equilibrar con las preocupaciones sobre la disciplina fiscal.
P22 Estudio de caso: Australia
➢ En 2013, para mejorar la transparencia fiscal, Australia eliminó el límite de deuda cuando su deuda superó un umbral específico (50 mil millones de dólares).
➢ A pesar de que aún no se han realizado estudios de comparación rigurosos, los datos muestran que, tras la eliminación del techo de la deuda, tanto los rendimientos de los bonos como las primas por plazo han disminuido.
➢ Sin embargo, es importante tener en cuenta las siguientes tres diferencias significativas con respecto a Estados Unidos:
En ese momento, la relación deuda / PIB de Australia era solo del 30%, muy por debajo del nivel de EE. UU.;
Los bonos del gobierno australiano no tienen el estatus de activos de reserva internacional (importancia baja);
El tamaño del mercado de bonos del gobierno de Australia es mucho más pequeño en comparación con el de Estados Unidos.
La imagen de la izquierda: la relación deuda/PIB de Australia era muy baja en 2013.
La imagen de la derecha: la tasa de rendimiento y la prima de plazo disminuyeron después de esto.
P23 Resumen
➢ La actual práctica del límite de deuda ha causado varios efectos negativos en el sistema financiero global y podría aumentar los costos para los contribuyentes.
➢ De hecho, el límite de deuda no ha contenido el gasto; eliminar el límite de deuda podría reducir varios efectos negativos conocidos, pero en el entorno económico actual, aumentaría el riesgo de percepción del mercado sobre la responsabilidad fiscal.
➢ Sería más ideal si el Congreso decidiera eliminar el techo de la deuda, al mismo tiempo que introduce un sistema en torno a las reglas y objetivos fiscales (como se describe en el informe GAO de 2020).
➢ Otros factores a considerar en el análisis futuro incluyen:
• ¿Debería el límite de la deuda cuantificarse como un porcentaje del PIB;
• Con el crecimiento económico, el límite de deuda debería ajustarse en consecuencia;
• Aunque este tipo de transformación no es una solución mágica, puede hacer que la gestión de fondos sea más fluida;
• Además, existen algunos problemas técnicos que necesitan ser resueltos (por ejemplo, el problema de la corrección de datos del PIB);
• ¿Debería calcularse el techo de la deuda solo en relación con la deuda en circulación en el mercado público?
• Si la deuda mantenida por el gobierno de EE. UU. (como la deuda que respalda las obligaciones de la seguridad social) puede ser excluida del límite de deuda;
• Al analizar la sostenibilidad de la deuda o la situación económica, la mayoría de los analistas se centran principalmente en la "deuda en manos del público", es decir, excluyendo la deuda interna del gobierno;
• En la práctica, esto también eliminará ciertas medidas extraordinarias relacionadas con la reducción temporal de la deuda interna del gobierno.
Fin del texto
Ver originales
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Análisis detallado del techo de deuda de Estados Unidos
Traducción del material de informe de TBAC al Departamento del Tesoro de EE. UU.:
P1 Resumen de la página de inicio
"Desde 1960, el Congreso ha tomado medidas 78 veces para aumentar o suspender el límite de la deuda legal. Las preocupaciones sobre el límite de la deuda — así como los procedimientos involucrados para aumentarlo o suspenderlo — han elevado los costos de endeudamiento del Tesoro, perturbado los mercados financieros y llevado a una rebaja de la calificación crediticia soberana de Estados Unidos. En diciembre de 2024, la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (GAO) publicó un informe que enfatizaba las graves consecuencias de un posible incumplimiento y reiteraba tres opciones alternativas para mejorar el proceso del límite de la deuda:"
(1) vincular el límite de deuda con el proceso presupuestario;
(2) otorga a los departamentos de gestión del gobierno el derecho a aumentar el límite de deuda bajo la condición de presentar una moción de oposición en el parlamento;
(3) Eliminar el techo de la deuda para permitir que el Departamento del Tesoro pida prestado el dinero necesario según la ley para cubrir los gastos.
Esperamos que el comité opine sobre el impacto del límite de deuda (así como sobre los procesos relacionados de aumento o suspensión) en los mercados financieros. Al mismo tiempo, considere las diversas opciones presentadas por la GAO y sus beneficios y costos potenciales.
P2 Resumen
➢ La política actual del límite de deuda ha tenido múltiples efectos negativos en el sistema financiero global.
➢ El límite de deuda no ha ejercido un efecto efectivo de restricción sobre el nivel de deuda del país; de hecho, en los últimos años se ha utilizado a menudo como un arma en las negociaciones políticas.
➢ Los efectos negativos sobre el sistema financiero incluyen: aumento de los costos de servicio de la deuda, rebaja de las calificaciones crediticias, aumento del riesgo de incumplimiento técnico, desorden en los mercados financieros y pérdida de productividad.
➢ Es necesario llevar a cabo una reforma en cierta medida de las prácticas actuales, junto con un compromiso con las perspectivas fiscales sostenibles y los mecanismos de gobernanza.
➢ El mercado podría dar la bienvenida a reformas que puedan reducir el riesgo de juegos políticos marginales y al mismo tiempo mantener cierta supervisión sobre el nivel de deuda nacional.
Revisión del proceso actual del límite de deuda P3-P6
➢ El límite de deuda se refiere al monto total que el gobierno de Estados Unidos está autorizado a pedir prestado para cumplir con sus obligaciones legales existentes.
➢ El límite de deuda se aplica al total de deuda publicada, y no solo a la deuda neta en manos del público.
➢ Hasta marzo de 2025, la deuda interna del gobierno es de aproximadamente 7.2 billones de dólares (equivalente al 20% de la deuda total).
➢ El Congreso establece un proceso independiente de la toma de decisiones de gasto para fijar el límite de deuda; solo limita la capacidad de endeudamiento del Tesoro y la ejecución de las decisiones de gasto.
➢ En teoría, el techo de la deuda debería fomentar la responsabilidad fiscal; sin embargo, en la práctica, últimamente se ha utilizado más como una herramienta de negociación, lo que también está relacionado con la creciente polarización política.
➢ Esta situación puede aumentar los costos para los contribuyentes.
¿Qué sucede cuando se alcanza el límite de deuda?
Bloque izquierdo: Si el Congreso no logra aumentar o suspender el límite de deuda,
Bloque intermedio: por ejemplo, el Ministerio de Hacienda utilizará la cuenta de efectivo del tesoro (TGA), ajustará las inversiones (como CSRDF, fondo G, ESF),
El bloque de la derecha: el gobierno se enfrentará a un agotamiento de fondos, lo que generará un riesgo de incumplimiento.
A pesar de que el límite de deuda se ha utilizado como una herramienta política, a veces también se vincula con el proceso de asignación presupuestaria, lo que aumenta la complejidad y la interacción relacionada con el cierre del gobierno.
➢ La Oficina de Responsabilidad del Gobierno (GAO) revisó el reciente estancamiento del techo de la deuda, mostrando la duración del estancamiento y la situación en relación con la estimación cercana de la "fecha límite" (x-date), donde muchos casos están muy cerca.
➢ Pasar por alto la "fecha límite" estimada es perjudicial para el funcionamiento del mercado y puede aumentar los costos para los contribuyentes.
➢ A lo largo de la historia, el límite de deuda siempre ha sido aumentado o suspendido temporalmente.
➢ En términos de la proporción de la deuda respecto al PIB, alcanzó un mínimo del 30% en la década de 1980, y ahora ha llegado al 132%.
La imagen a continuación muestra la cantidad absoluta del límite de la deuda desde 1945 (en billones de dólares), y otra que muestra la proporción del límite de la deuda respecto al PIB. Las secciones en blanco y rotas del gráfico representan las medidas de suspensión del límite de la deuda que el Congreso ha aprobado en el pasado.
Imagen de la izquierda: Límite de deuda de EE. UU. (billones de dólares)
Eje horizontal: años (desde 1945 hasta 2025)
Eje vertical: Monto absoluto del límite de deuda
Área en blanco: indica que durante el período de medidas de suspensión, no se ha establecido un valor específico para el límite de deuda.
Gráfico de la derecha: Proporción de la deuda pública de EE. UU. sobre el PIB
Eje horizontal: año
Eje vertical: porcentaje de la deuda respecto al PIB
La imagen también indica el período en el que el límite de deuda ha sido temporalmente suspendido a través del área en blanco.
P7 Efectos negativos del proceso actual del límite de deuda
El impacto negativo de la práctica actual del límite de deuda
➢ Hemos observado que la estrategia actual del límite de deuda tiene varios efectos negativos:
1 Aumento de la volatilidad del saldo de la cuenta de efectivo del tesoro, de las salas de transmisión en vivo y de la emisión de bonos del gobierno a corto plazo
2 Costos de servicio de deuda en aumento
Impacto negativo en la calificación crediticia de Estados Unidos
Causa un impacto negativo en el estatus de Estados Unidos como activo de reserva
5 Aumento del riesgo de incumplimiento técnico
P8 Impacto #1: Aumento de la volatilidad en las cuentas de efectivo del tesoro y en la emisión de deuda a corto plazo
➢ Los cambios significativos en la Cuenta de Efectivo del Tesoro (TGA) provocarán fluctuaciones en el saldo de reservas, lo que alterará la liquidez del mercado.
➢ Las preocupaciones sobre la disputa del límite de deuda de 2025 podrían llevar a la Reserva Federal a ralentizar el endurecimiento cuantitativo (QT) antes de lo previsto, para evitar una posible interrupción del flujo de fondos en el mercado debido a la "recarga" del TGA.
➢ La volatilidad en la emisión de deuda a corto ha aumentado, lo que podría hacer que la relación de oferta y demanda de los fondos del mercado monetario del gobierno (que poseen aproximadamente el 40% de la deuda a corto) se vuelva más inestable. La recompra inversa nocturna (RRP) se ha convertido en una herramienta que ayuda a reducir el riesgo.
Izquierda: Cambios en TGA y reservas
El cambio en el saldo de TGA y el cambio en el total de reservas y repos inversos, la área sombreada en el gráfico corresponde a la situación de datos durante el estancamiento del techo de la deuda.
Gráfico a la derecha: Gráfico de la cantidad y proporción de bonos a corto plazo en fondos monetarios.
P9 continuación
➢ La incertidumbre sobre el saldo de efectivo del Ministerio de Finanzas ha incrementado el riesgo operativo del Ministerio de Finanzas.
➢ El reciente estancamiento del techo de la deuda ha hecho que el saldo real de la cuenta de tesorería esté por debajo del objetivo de política establecido.
➢ Si se presenta una necesidad repentina de efectivo (por ejemplo, debido a desastres naturales o a la interrupción del acceso al mercado), esta disminución aumentará aún más el riesgo operativo del tesoro.
P10 Impacto #2: Aumento del costo del servicio de la deuda
➢ Según un estudio de la Reserva Federal de 2017, el análisis de los estancamientos del techo de deuda de 2011 y 2013 mostró que estos estancamientos podrían provocar un aumento en los costos de endeudamiento de aproximadamente 500 millones de dólares.
➢ Teniendo en cuenta que la deuda no pagada ha aumentado a más del doble (aproximadamente 16 billones de dólares), el aumento de costos en esta etapa puede ser mucho mayor de lo que se estimó anteriormente.
➢ La investigación no solo observó un impacto significativo en los rendimientos de los bonos a corto plazo, sino que también estimó el impacto en las tasas de interés de los bonos del gobierno con cupones.
P11 Impacto #3: Efecto negativo sobre la calificación crediticia de EE. UU.
➢ En 2011, Standard & Poor's (S&P) bajó la calificación crediticia del gobierno de EE. UU. de AAA a AA+, y esta rebaja de calificación se debió en parte a las luchas políticas en los márgenes:
"Los juegos políticos en los márgenes de los últimos meses han puesto de manifiesto nuestras crecientes preocupaciones sobre la inestabilidad, ineficacia y dificultad de prever la gobernanza y la formulación de políticas en Estados Unidos. El límite de deuda pública y la amenaza de incumplimiento se han convertido en fichas políticas en el debate sobre la política fiscal. A pesar de que este año se ha llevado a cabo un amplio debate, las diferencias entre los dos partidos han demostrado ser difíciles de reconciliar, y los acuerdos alcanzados están lejos de alcanzar el nivel de ajuste fiscal integral que algunos defensores habían imaginado. El Congreso solo ha logrado limitados ahorros en algunos gastos discrecionales, al mismo tiempo que ha cedido parte de la toma de decisiones a comités especiales. Mientras tanto, las nuevas fuentes de ingresos han disminuido significativamente en las opciones políticas. El plan solo ha realizado ajustes menores en Medicare y casi no ha cambiado otros programas clave de seguridad social, que son factores críticos para garantizar la sostenibilidad fiscal a largo plazo."
➢ Recientemente, en agosto de 2023, Fitch redujo la calificación crediticia del gobierno de Estados Unidos de AAA a AA+. Una de las razones mencionadas en el informe es el "deterioro de la gobernanza"—es decir, en los últimos 20 años, Estados Unidos ha experimentado un deterioro continuo en los estándares de gestión fiscal y de deuda, lo que ha debilitado la confianza del mercado en la capacidad de gobernanza de Estados Unidos.
"Erosión de la gobernanza: En opinión de Fitch, los estándares de gobernanza, incluidos los problemas fiscales y de deuda, se han deteriorado constantemente en los últimos 20 años, incluso con el acuerdo bipartidista alcanzado en junio para suspender el techo de la deuda hasta enero de 2025. La recurrencia del estancamiento político del techo de la deuda y las decisiones de emergencia de última hora han erosionado la confianza en la gestión fiscal. Además, a diferencia de la mayoría de sus pares, la falta de un marco fiscal de mediano plazo para el Gobierno, combinada con su complejo proceso presupuestario, agrava el problema. Estos factores, combinados con varios shocks económicos, recortes de impuestos y nuevos programas de gasto, han contribuido a un aumento secuencial de los niveles de deuda durante la última década. Además, se ha avanzado poco en el tratamiento del problema a mediano plazo del aumento de los costos de la seguridad social y los seguros de salud debido al envejecimiento de la población. ”
P12 Impacto #4: Impacto negativo en la posición de reserva de Estados Unidos
➢ Una mayor degradación de la calificación crediticia o preocupaciones sobre incumplimientos técnicos podrían tener un efecto negativo en la posición de la deuda pública de EE. UU. como activo seguro y reserva, lo que llevaría a los compradores extranjeros a reducir sus compras y a acudir a otros activos de reserva (como el oro o los bonos de gobiernos extranjeros).
➢ Si los participantes del mercado comienzan a cuestionar la demanda extranjera de los bonos del Tesoro de EE. UU., y los inversores extranjeros continúan reduciendo su tenencia, esto podría aumentar aún más la prima por vencimiento y aumentar los costos de servicio de la deuda.
La imagen de la izquierda: las reservas de divisas en dólares dejaron de crecer después de 2018.
Gráfico: Aumento del precio del oro (o por diversificación de reservas)
Imagen de la derecha: aumento de la prima de plazo
P13 Impacto #5: Aumento del riesgo de incumplimiento técnico
➢ Sobre el riesgo de incumplimiento técnico, se han realizado numerosos estudios que lo han explorado en detalle. El informe GAO ofrece una descripción bastante exhaustiva de este problema, enumerando muchos puntos de riesgo, incluidos, entre otros:
• Incluso si el límite de deuda puede elevarse en el último momento en una situación de emergencia, la complejidad operativa aún puede llevar a que el incumplimiento no se evite por completo.
• Involucra las discusiones en el libro blanco de TMPG,
• Incluye medidas como la extensión de la fecha de vencimiento de las operaciones y la priorización de los pagos de capital e intereses.
• Puede perturbar el mercado de fondos a corto plazo y extenderse a otros mercados,
• Y aumenta el riesgo de un corrimiento bancario.
"El incumplimiento puede limitar las herramientas utilizadas para proteger los depósitos bancarios y prevenir corridas bancarias."
"El incumplimiento puede reducir los préstamos para hogares y empresas."
"El incumplimiento podría provocar una profunda y prolongada recesión en la economía de EE.UU...."
P14 Impacto #6: Desperdicio de recursos del sector público y privado
➢ Para cada estancamiento del techo de la deuda, se requiere dedicar una gran cantidad de tiempo y esfuerzo para analizar, y gran parte de este trabajo podría haberse evitado y utilizado en tareas más productivas.
• Afecta a los indicadores de liquidez, los requisitos de margen y la revisión de cientos de acuerdos de soporte crediticio;
• Y ejercer presión sobre el margen de la cámara de compensación central (CCP), la elegibilidad de la ventana de descuento y las instalaciones de recompra.
• Para reinvertir fondos en activos alternativos como bonos del gobierno extranjero;
• Excluir individualmente los valores afectados en el acuerdo de margen.
3 Se necesita realizar una gran cantidad de investigación para estimar medidas muy, la fecha x y el plan de emergencia operativo,
• Por ejemplo, el estudio del plan de emergencia de pago de bonos del gobierno en el libro blanco de TMPG de 2021,
• Análisis de la complejidad de los arreglos de emergencia en los sistemas de pago y los procesos de liquidación.
P15 Página de título: Análisis de la propuesta alternativa de límite de deuda presentada por GAO
Análisis de la propuesta de límite de deuda alternativa de GAO P16
➢ El informe GAO reiteró tres opciones alternativas para mejorar el proceso del techo de deuda (como se detalla a continuación):
Vincular el ajuste del techo de la deuda con la resolución presupuestaria.
Otorgar a los departamentos de gestión del gobierno el derecho a aumentar el límite de deuda bajo la condición de que se presente una moción de oposición en el Congreso.
Autorizar a los departamentos de gestión gubernamental a tener amplios poderes de endeudamiento para financiar de acuerdo con las leyes aprobadas por el Congreso y el presidente.
➢ Además, notamos que GAO publicó en 2020 un informe sobre "el uso efectivo de las reglas y objetivos fiscales", y recomendó integrar estas reglas en la toma de decisiones presupuestarias con el fin de proporcionar un mecanismo de restricción más efectivo.
El Congreso debería considerar establecer un plan fiscal a largo plazo que incluya reglas y objetivos fiscales, como el objetivo de la relación deuda-PIB. En este proceso, el Congreso debería sopesar los factores clave discutidos en este informe para ayudar a garantizar que estas reglas y objetivos sean diseñados, implementados y ejecutados de manera adecuada.
P17 ¿Quién posee deuda pública de EE. UU.?
➢ Los compradores marginales de bonos del gobierno están volviéndose más sensibles a los precios. Al evaluar el impacto de la reforma del límite de deuda, se debe prestar más atención a la estructura de los inversores en bonos del gobierno de EE. UU. y sus posibles reacciones, en lugar de solo observar a los sujetos que mantienen posiciones.
➢ Los inversores que son más sensibles al riesgo de incumplimiento técnico (como los fondos del mercado monetario y los bancos) pueden inclinarse a apoyar las medidas de reforma.
➢ En general, los inversionistas del mercado son más propensos a acoger medidas que reduzcan el riesgo de rebaja de calificación y mejoren los procesos de gobernanza.
➢ Sin embargo, algunos grupos de inversores (como los tenedores oficiales extranjeros o las familias estadounidenses) pueden ser sensibles a la eliminación de esta medida que se considera un colchón fiscal, lo que podría afectar la prima por plazo.
Situación de la tenencia de bonos del Tesoro de EE. UU. en el extranjero
Clasificación de los inversores en deuda estadounidense por país y tipo de inversor
Plazo de la tenencia de bonos del tesoro estadounidense en el extranjero
P18 Percepción del riesgo: responsabilidad fiscal
➢ También hemos observado que el momento de la reforma del límite de deuda es muy crítico. En el actual entorno económico, el mercado es excepcionalmente sensible a cualquier medida que se considere que podría relajar la disciplina fiscal.
➢ La proporción de la deuda pública de EE.UU. respecto al PIB es actualmente de aproximadamente el 100%, y se espera que esta proporción aumente al 119% para 2035.
➢ De hecho, el techo de la deuda no ha logrado restringir eficazmente el gasto público; por lo tanto, eliminar el techo de la deuda puede eliminar varios efectos negativos conocidos, pero también generará preocupaciones externas sobre la responsabilidad fiscal.
➢ A largo plazo, para consolidar la confianza del mercado, cualquier medida de eliminación es mejor que se combine con un conjunto creíble de planes de reducción del déficit y control del gasto.
➢ Los gastos discrecionales no relacionados con la defensa representan solo el 14% de los ingresos, y se espera que disminuyan al 12% para 2035. Puede ser necesario considerar reducir los gastos en otras categorías o ajustar la política fiscal.
Izquierda: estimación reciente del presupuesto CBO, derecha: proporción del gasto discrecional no de defensa sobre el gasto total.
P19 Alternativa 1: Vincular la acción del límite de deuda con la resolución presupuestaria
➢ Impacto en el proceso del límite de deuda:
➢ Mejora limitada. Vincularlo directamente con el proceso presupuestario significa que el Ministerio de Finanzas puede garantizar la obtención de fondos necesarios para cualquier gasto autorizado por la ley, reduciendo así la posibilidad de que el Congreso utilice el límite de deuda como una herramienta de negociación.
➢ Se debe considerar especialmente cómo manejar los gastos no anuales, como los intereses de la deuda, los ajustes por costo de vida (COLA) de los gastos de seguridad social, etc.
➢ De lo contrario, todavía podría haber un estancamiento en el límite de la deuda.
➢ Según los datos, en los trimestres de los años 2022, 2023 y 2024, el volumen de préstamos promedió aproximadamente 74 mil millones de dólares más que la estimación preliminar del Departamento del Tesoro, superando acumulativamente la estimación en aproximadamente 1 billón de dólares.
➢ La influencia de la percepción de responsabilidad fiscal por parte del exterior:
➢ Efecto limitado, ya que el techo de deuda sigue existiendo, solo que está vinculado al proceso de gasto, y el Congreso aún mantiene el control sobre él.
➢ Impacto en el mercado y los inversores:
➢ La reforma traerá efectos positivos moderados y se espera que reduzca la frecuencia de los estancamientos.
P20 Alternativa 2: Otorgar a los departamentos gubernamentales el derecho a aumentar el límite de deuda bajo la condición de presentar una moción de oposición en el Congreso.
➢ Impacto en el proceso del límite de deuda:
➢ Mejoras significativas que pueden reducir considerablemente el fenómeno de que el Congreso utilice el límite de la deuda como una herramienta de negociación.
➢ El Congreso puede equilibrar este poder presentando una moción de oposición, pero esta moción debe obtener el apoyo de la mayoría en el Senado y en la Cámara de Representantes; aun así, el presidente tiene derecho de veto, y anular el veto requiere que ambas cámaras alcancen dos tercios de los votos, por lo que es bastante difícil.
➢ Impacto en la percepción de la responsabilidad fiscal:
➢ Puede ser visto por algunos como un debilitamiento del actual cortafuegos financiero, pero el mecanismo de oposición teórica proporciona un contrapeso para ello.
➢ Impacto en el mercado y en los inversores:
➢ Debido a la significativa reducción de la posibilidad de un estancamiento de la deuda, el efecto general del mercado tiende a ser positivo; pero al mismo tiempo, algunos inversores pueden preocuparse por la posible disminución del control fiscal, lo que genera una percepción moderadamente negativa.
➢ Especialmente tendrá un efecto de apoyo sobre la demanda de fondos del mercado monetario y de los bancos en los bonos del gobierno a corto plazo.
P21 Alternativa 3: Delegar el poder de préstamo amplio a los departamentos de gestión del gobierno para financiar según las leyes aprobadas por el Congreso y el presidente.
➢ Impacto en el proceso del límite de deuda:
➢ En esencia, equivale a abolir el límite de deuda, eliminando fundamentalmente el estancamiento político y el riesgo de incumplimiento.
➢ Impacto en la percepción de la responsabilidad fiscal:
➢ Esta es la opción con mayor riesgo de las tres propuestas, ya que podría ser vista externamente como un relajamiento de las restricciones y el control fiscal.
➢ Impacto en el mercado y los inversores:
➢ En general, la eliminación del riesgo de estancamiento tendrá un efecto positivo; sin embargo, al mismo tiempo, debido a que algunos inversores temen los riesgos fiscales que podrían surgir de un gasto ilimitado, esta propuesta podría generar cierta incertidumbre en la percepción.
➢ El impacto positivo en la demanda de deuda pública a corto plazo (como los fondos del mercado monetario y los bancos) puede ser significativo, pero se debe equilibrar con las preocupaciones sobre la disciplina fiscal.
P22 Estudio de caso: Australia
➢ En 2013, para mejorar la transparencia fiscal, Australia eliminó el límite de deuda cuando su deuda superó un umbral específico (50 mil millones de dólares).
➢ A pesar de que aún no se han realizado estudios de comparación rigurosos, los datos muestran que, tras la eliminación del techo de la deuda, tanto los rendimientos de los bonos como las primas por plazo han disminuido.
➢ Sin embargo, es importante tener en cuenta las siguientes tres diferencias significativas con respecto a Estados Unidos:
En ese momento, la relación deuda / PIB de Australia era solo del 30%, muy por debajo del nivel de EE. UU.;
Los bonos del gobierno australiano no tienen el estatus de activos de reserva internacional (importancia baja);
El tamaño del mercado de bonos del gobierno de Australia es mucho más pequeño en comparación con el de Estados Unidos.
La imagen de la izquierda: la relación deuda/PIB de Australia era muy baja en 2013.
La imagen de la derecha: la tasa de rendimiento y la prima de plazo disminuyeron después de esto.
P23 Resumen
➢ La actual práctica del límite de deuda ha causado varios efectos negativos en el sistema financiero global y podría aumentar los costos para los contribuyentes.
➢ De hecho, el límite de deuda no ha contenido el gasto; eliminar el límite de deuda podría reducir varios efectos negativos conocidos, pero en el entorno económico actual, aumentaría el riesgo de percepción del mercado sobre la responsabilidad fiscal.
➢ Sería más ideal si el Congreso decidiera eliminar el techo de la deuda, al mismo tiempo que introduce un sistema en torno a las reglas y objetivos fiscales (como se describe en el informe GAO de 2020).
➢ Otros factores a considerar en el análisis futuro incluyen:
• ¿Debería el límite de la deuda cuantificarse como un porcentaje del PIB;
• Con el crecimiento económico, el límite de deuda debería ajustarse en consecuencia;
• Aunque este tipo de transformación no es una solución mágica, puede hacer que la gestión de fondos sea más fluida;
• Además, existen algunos problemas técnicos que necesitan ser resueltos (por ejemplo, el problema de la corrección de datos del PIB);
• ¿Debería calcularse el techo de la deuda solo en relación con la deuda en circulación en el mercado público?
• Si la deuda mantenida por el gobierno de EE. UU. (como la deuda que respalda las obligaciones de la seguridad social) puede ser excluida del límite de deuda;
• Al analizar la sostenibilidad de la deuda o la situación económica, la mayoría de los analistas se centran principalmente en la "deuda en manos del público", es decir, excluyendo la deuda interna del gobierno;
• En la práctica, esto también eliminará ciertas medidas extraordinarias relacionadas con la reducción temporal de la deuda interna del gobierno.
Fin del texto